农村社会保障面临的形势与挑战

　　城镇化加速推进，增加了农村社会保障建设的艰巨性和复杂性。当前，我国正处于工业化、城镇化加速发展期，每年将有大量农村富余劳动力转移到城镇与非农产业。2010年，全国有1.53亿外出农民工在城乡之间流动就业，针对农民工的社会保障安排尚不完善，特别是需要长期积累的养老保险，2010年农民工参加城镇职工养老保险的仅为3284万人。同时，由于农村青壮年劳动力转到城镇就业，在农村留守的主要是妇女、儿童和老人，“空巢化”问题突出。

　　农村人口老龄化加快发展，对农村社会保障支出带来持久压力。2010年，我国60岁以上人口达到1.78亿人，占总人口的13.3%。我国农村老龄化程度超过城镇，2008年我国农村人口老龄化水平为14.49%，高出城市1.05个百分点。人口老龄化对养老保险和医疗保险的影响很大，如老年人平均医疗费是中青年的3倍以上。同时，随着农村家庭规模普遍小型化，弱化了家庭的保障功能，传统家庭养老模式已经发生变化，迫切需要社会化的养老保障和养老服务。

　　缩小城乡收入差距任务艰巨，对增加农民来自社保的转移性收入提出更高要求。虽然农民收入增长较快，“十一五”时期年均实际增幅达到了9.1%，但是城乡居民收入差距仍然较大，2010年城乡居民收入差距为3.23?1。目前农民收入增长主要得益于农产品价格上涨、外出打工收入以及来自各种农业补贴和社保的转移支付增加。由于农业生产成本刚性上升可能导致农业比较效益降低，农民持续增收难度较大，在这种情况下，作为增加农民转移性收入的重要渠道，需要更加突出农村社会保障在调节城乡收入差距、保障群众基本生活方面的作用。

　　农村社会保障存在的问题

　　我国农村社会保障发展仍然相对滞后，农民人数众多、收入相对较低的情况没有发生根本转变，即使在浙江这样的经济发达地区和重庆这样的城乡统筹试点地区，农村社会保障体系建设也存在不少问题。

　　地方财政支付压力较大，不利于农村社会保障的可持续发展。2009年，我国财政性社会保障支出占财政支出的12.6%，占国内生产总值的6.6%，低于同期的国际平均水平。随着各项农村社会保障制度的逐步建立，需要财政负担的金额不断增加，资金缺口较大，财政支付压力将逐年加大。如2011年重庆市实现城乡居民养老保险全覆盖，领取待遇人员急剧增长，领取待遇人员达到338万人，比上年增加73万人，预计需要资金35亿元，比上年增加11.5亿元。

　　政策衔接和统筹层次不够，不利于未来更高水平的统筹管理。目前试点较早的浙江和重庆采取的都是针对不同群体制定不同政策的方式，如与农民相关的养老保险就有城乡居民社会养老保险、农民工养老保险、被征地农民养老保险等，有地方同志将这样的制度设计称为“打补丁”。尽管这样的制度安排在当前有其合理性，但缺乏更高层面的统一规划和统筹设计。目前农村社会保障的统筹层次偏低，如新农合实行县级统筹，即使在慈溪、余姚等地方财力较为雄厚的经济发达地区，也存在基金保障和管理能力不强的问题，基金安全存在风险。而且很不方便参保人员灵活就医和报账，一旦跨出统筹区就医，就必须办理异地就医申请，手续繁琐，往返不便。

　　基层社保服务网络和能力建设投入不足，难以满足日益增长的基层需求。目前农村社保制度建设和扩面工作进展迅速，但基层社保服务能力建设没有及时跟进，部分地区基层社保服务网点人员配备和信息化水平明显滞后，难以满足农村群众日益增长的社保服务需求。如重庆潼南县双江镇社保所仅有在编工作人员3人，所辖21个村和社区仅各配备了1名兼职社保工作人员，却承担了全镇5万余名城乡居民的低保、养老、医疗等全部社保服务职责。

　　农村社会保障工作存在多头管理，容易出现漏管和重复管理现象。由于当前农村社会保障的各项内容分别归口不同部门管理，导致管理职能分散。如新农保归口地方劳动保障部门，新农合归口地方卫生部门，农村低保、五保供养和医疗救助归口民政部门，既增加了群众理解政策和办事的难度，也不利于政策执行的衔接。同时，农村社会保障相关法律法规建设滞后，增加了政策制定和实施的难度。

　　农村居民参加社会保障的意识较弱，参保积极性尚未充分调动。农村居民对于参加新型农村养老保险的意识较为薄弱，特别是45岁以下农民的参保积极性不高，参保率较低，未来新农保扩面工作仍面临较大压力。如慈溪市2007年底即开始实行新农保，但至今仍有16万多农村居民没有参保，中青年农村居民参保率仅为10%左右。即使参保，大多数也是选择了最低档缴费。如余姚市的城乡居民社会养老保险个人参保缴费共有8个档次，但超过70%的参保居民选择了最低档。

　　完善农村社会保障的途径

　　目前，我国正处于工业化、城镇化加快发展的重要时期，处于以工促农、以城带乡、统筹城乡发展的重要阶段，加快农村社会保障制度建设意义尤其重大。我国已经成为世界第二大经济体，人均国内生产总值已经超过4000美元，但社会保障水平仍远远低于各国相似发展阶段时的社会保障水平。今后一段时期，要加强农村社会保障体系建设，继续健全和规范各项保障制度，不断扩大覆盖面，逐步加大政府投入，增强政策体系的衔接配套，稳步提高保障水平。

　　坚持政府主导，强化政府推进基本社会保障均等化责任。推进我国农村社会保障制度建设中，政府应当发挥主导作用。要进一步强化政府在推进城乡基本公共服务均等化的责任，根据经济社会发展水平和公共财政承受能力，各方面政策更多地向农村倾斜，构建公平统一的社会保障体系。政府的主导作用应当体现在政策引导、制度建设、资金筹集等方面，进一步明确各级政府在基本养老、医疗、最低生活保障等基本保障方面的责任。政府主导不等于政府财政包办，还要充分调动农民自身的参与程度。通过扩大就业、增加农民收入等方式提高农民参加社会保障的能力。通过制度设计提高社会保障的待遇水平，激励农民主动参与社会保障。通过加大宣传增强农民参与社会保障的意识。通过社会养老与家庭养老相结合实现相互补充。

　　坚持统筹城乡，在制度建设中体现城乡一体化趋势。我国目前正处于工业化、城镇化进程中，大量农村劳动力将转移到城镇，这就决定了社会保障体系既要解决好进城农民社会保障衔接问题，又要解决好留守农民的社会保障问题，缩小城乡之间社会保障水平的差距。因此，农村社会保障制度建设之初就要综合考虑我国城镇化的大背景，坚持统筹城乡的原则，在制度设计、保障模式等方面，充分考虑未来与城镇社会保障统一制度、政策衔接等问题。浙江和重庆的经验说明，各个地区经济发展水平和财政能力虽有不同，但在制度设计上都可以实现城乡统筹发展。在发展初期，受经济发展水平、财力等限制，可以在统一制度下设置城乡两个标准，然后稳妥推进、逐步统一标准，最终实现城乡社会保障水平的均等化。

　　加大财政转移支付力度，实现地区间社会保障体系的协调发展。当前，我国总体上已经具备了建设农村社会保障体系的物质基础，但农村经济发展水平较低，各个地区财政承受能力也存在较大的差异。中西部地区的社会保障水平、财政投入能力等都明显低于东部，对于全国统一标准来说，中西部的财政压力更大，这个问题解决不好会拉大地区之间的差距。因此，农村社会保障体系建设要立足基本国情，坚持区域的协调发展，通过调整财政支出结构，增强转移支付力度，加大对中西部困难地区农村补助，实现地区间社会保障服务的均等化。同时，地方财政也要承担起完善农村社会保障体系的责任，多渠道筹集资金，加大财政投入力度，尽快在全国范围内实现制度全覆盖。

　　加强政策衔接，完善农村社会保障体系。农村社会保障体系建设，涉及多个部门，工作环节复杂，需要切实加强部门间协调协作，形成分工合作、齐抓共管的工作机制。在推进各项农村社会保障制度建设中，要注重关联性较强制度之间的统筹协调，加强政策之间的衔接配合，防止制度的“碎片化”，减少政策间的矛盾和冲突，形成多形式、多层次的农村社会养老保障体系，逐步实现城乡居民在享受社会保险上的同等待遇，消除劳动力自由流动的障碍。

　　加大投入力度，建立与社会保障水平相适应的基层公共服务体系。随着社会保障覆盖范围及保障水平的不断提高，对基层服务能力提出了更高要求，政府在增加对参保农民财政补助的同时，还要加大投入，提升基层社会保障服务机构和人员的能力。一是加强农村社会保障的服务设施建设。健全基本养老服务体系，引导社会资本进入农村养老服务领域。加强农村基层社会保障经办服务设施建设，整合完善新农保、新农合、最低生活保障等信息系统，尽快实现区县、乡镇、村三级联网，为城乡居民提供就近、便捷、优质的服务。二是提高农村社会保障的服务水平。转变政府职能，强化基层政府的服务意识。充分发挥乡镇政府、村委会和社会组织的作用，合理确定人员编制，充实农村社保经办服务队伍，提高服务质量和效率。三是提升农村社会保障的管理能力。严格各项工作程序，规范申请、核查、审批、公示和备案等各个环节，完善公开透明机制，确保政策落实到位。

来源于中国经济导报