人社部和民政部日前公布的数据显示，2013年城乡居民基本养老金月人均只有81元，还不到城市低保金的1/7，是农村低保金的1/3。合并之后，个人缴费标准分为每年100元至2000元12个档次，而按照媒体的计算，如果选择了100元的最低档次，缴费年满15年、达到领取年龄后，参保人每月能够领取的养老金总额只有73元。这样的一种保障水平，显然没有办法满足参保者的基本生活需要。

2013年3月中国社会科学院发布的《社会保障绿皮书》披露，中国当下有近40%的人都认为养老金过少，甚至不能满足生活需要。其中参加新型农村社会养老保险的人认为不能满足生活需要的态度最强烈，占到78.9%;其次是城镇居民基本养老保险的参保者，认为不能满足生活需要的占到56%;参加机关事业单位养老保险的人中只有3.8%认为不能满足需要，但是却有53.8%的人认为完全能够满足需要。

多年来，中国一直实行的是养老金的四轨制：机关和事业单位养老金丰厚，由国家财政统一发放;企业职工则由企业和职工本人按一定标准缴纳;农村人口参加新型农村社会养老保险，而城市既非机关和事业单位退休人员，亦非企业退休人员的人口，则参加城镇居民养老保险。这样一种多保并存、待遇悬殊、互不衔接的现象，不仅损害了社会保障的公平性，也影响到部分群体的参保积极性。

据统计，截至2013年累计有3800万人中断缴保险。而在2013年9月举行的中国养老金国际研讨会上，中国人民大学公共管理学院教授李珍也曾指出，在人社部做的一项调查中，有23%的工作人口中断了缴费。

在社会各界不断呼吁养老金并轨、增强养老保障公平性的情况下，今年以来，养老金并轨改革开始启动。2月7日，国务院宣布将新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险合并，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

合并之后，不再以农村和城市户籍来区分参保人员的待遇水平，这对目前的城镇化进程将有很大的推动作用：城镇化后部分农民逐步拥入城镇，如果新农合和城镇居民养老保险还是两个体系的话，必定会出现大量重复参保，甚至断保、失保的情况。因此，这两种养老保险的并轨，对于打破基于户籍身份的城乡福利差别、推动城乡之间人员的自由流动和社会融合，意义毋庸置疑。

但这两种原本就属于“缴费很低、待遇也很低”的保险制度，其合并后的养老金标准调整幅度并不大，与城镇职工养老保险、城乡低保等的保障水平仍然相去甚远。由于只是打破了城乡之间的藩篱，保障的程度并没有提高，因此即便是100元每年的缴费额度，相信很多人也会选择放弃。

这样看来，仅仅把两种保障程度很低的养老保险合并为一种，作用其实很有限。官方需要做的，是增加公共财政的投入，提高保障水平。

和上述两种养老保险的合并相比，机关事业单位和企业之间的双轨制合并要更为引人注目。

1993年，中国正式引入了养老保险制度，当时明确表示改革遵循“老人老办法、新人新办法、中人补齐”的原则，不区分机关、事业和企业工作人员。但由于改革遇到较大阻力，最终机关和事业单位养老金没能纳入社保体系，而继续由财政负担。按现行制度，机关和事业单位工作人员个人不缴养老金，退休后能拿到退休前工资最多90%的退休金，而企业退休人员由企业缴纳工资总额的20%，本人缴纳8%，退休后拿到的养老金约为在职工资的50%-60%。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文经过研究后发现，机关、事业单位与企业间的养老金待遇差距呈现拉大趋势。1999年，机关、事业单位年人均离退休费与企业之比为0.8，到2000年即迅速扩大为1.5，2004年更达到1.8。而最近几年事业单位进行绩效改革，工资上涨，导致与企业的退休金差距仍在不断增加。2013年3月中国社会科学院发布的《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》就显示，在被调查者中75.4%的职工养老金不高于2000元，92.3%的机关事业单位退休人员养老金却都高于 4000元。

在这样的背景下，人们普遍认为这两种养老体系应该纳入统一的框架之中，实行大致相同的缴费水平和支付标准。今年的《政府工作报告》也明确将“改革机关事业单位养老保险制度”列为政府2014年的重点工作。看起来，机关事业单位养老保险和企业职工养老保险的并轨似乎是在着手启动。

但遗憾的是，目前并未公布并轨改革的细节，最关键的就高还是就低的问题仍没有答案——如果是把保障水平高的纳入较低的体制中，就面临着如何激发公务员和事业单位人员改革积极性的问题。

事实上，养老金并轨的试点早在2009年就在山西等5省(市)进行，但迄今几乎未取得寸功。毕竟，养老金改革的主导权掌握在公职人员手上，当这些人成为改革对象时，其难度可想而知。理想化方案当然是企业养老金连年上调，追上公务员等群体的保障水平，实现高水平上的并轨。但问题是，钱从何来?

人社部部长尹蔚民曾多次在公开场合表示，将按照社会统筹与个人账户相结合的基本模式，改革机关和事业单位养老保险制度，破除养老保险“双轨制”，同时建立体现机关事业单位特点的职业年金制度。简单而言就是像企业一样，雇主缴费参加社会统筹，个人缴费建立个人账户，同时单位和个人共同缴费建立职业年金。

这样一来，新的问题又产生了，公务员的个人缴费从哪里来?如果按一些学者的说法，通过涨工资的方式让公务员个人缴费，那就意味着无论是改革前还是改革后，公务员的养老都是由财政来埋单，这样的改革是否“换汤不换药”?另外，公务员的雇主缴费财政可以安排资金，那事业单位怎么办?各级财政不愿意也没能力为他们埋单，事业单位也没有收入来源来解决这一问题。还有，公务员的年金应该是有保障的，而现在的企业年金基本是“富人俱乐部”，参加的绝大多数都是国有大型垄断企业，小企业无力参加，这样恐怕又会产生新的不公平。

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